Raport autorstwa prof. Arkadiusza Radwana na temat wyborów prezydenckich i możliwych scenariuszy rozwoju wypadków

- „Jeśli można iść do sklepu, można iść na wybory” może stać się nowym „Zmień pracę i weź kredyt” albo „Powinni się byli ubezpieczyć”

- Wprowadzenie stanu nadzwyczajnego może przybrać formę instrumentu służącego rządzącej większości do odsuwania wyborów na czas nieokreślony

- Zmiana Konstytucji to realny kompromis. Obie strony ustępują ze swych przeciwstawnych preferencji i decydują się na opcję drugiego wyboru

- Czas kryzysu mógłby stać się dla Polski szansą na przejście z logiki „wojny polsko-polskiej” do logiki „wszystkie ręce na pokład”

Studium w formacie akademickim dostępne na stronie Stacji Naukowej PAN w Wiedniu

Materiał w formacie Raportu dostępny na stronie Klubu Jagiellońskiego

Ze szczegółowej analizy prawno-politologicznej jednoznacznie wynika, że negocjacje konstytucyjne są dziś faktycznie propozycją kompromisową. Zarówno rządzący, jak i opozycja ustępują w nim ze swoich przeciwstawnych pozycji pierwszej preferencji i decydują się na współpracę w scenariuszu – obustronnie – drugiego wyboru. Rządzącym pozwali to uniknąć kryzysu legitymizacji i ryzyka rozruchów społecznych, a także daje szansę na podzielenie się odpowiedzialnością za dalsze decyzje w trudnym okresie kryzysu.

Opozycja może zaś dzięki temu uniknąć paradoksów własnej strategii (np. możliwego prawnie przedłużania stanu klęski żywiołowej przez długie miesiące lub lata) i zyskać polityczną podmiotowość, której była pozbawiona przez minione pięć lat. Zachęcamy do lektury streszczenia raportu „Konfrontacja czy kompromis? Scenariusze decyzji dot. wyborów prezydenckich w cieniu pandemii COVID-19”!

1. Według szacunków Międzynarodowego Instytutu Demokracji i Wsparcia Wyborczego (IDEA), w okresie od 1 marca do 20 kwietnia w co najmniej 50 państwach, krajach związkowych bądź jednostkach samorządu terytorialnego na całym świecie zdecydowano o przesunięciu wyborów, podczas gdy w co najmniej 18 innych zorganizowano lub planuje się zorganizowanie wyborów.

2. Dla uczestniczących w sporze partii politycznych maksymalizowaną wartością są korzyści polityczne, czyli uzyskanie możliwie najlepszego wyniku wyborczego i – w jego konsekwencji – utrzymanie, scementowanie bądź zdobycie władzy.

3. Wyborcy pozostający w układzie klientelizmu politycznego mogą definiować maksymalizowaną wartość jako zwiększenie prawdopodobieństwa wygrania wyborów przez kandydata będącego patronem w układzie klienckim bądź popieranego przez partię będącą takim patronem. Podobnie mogą definiować maksymalizowaną wartość wyborcy silnie przywiązani do określonego światopoglądu – wówczas maksymalizowaną wartością będzie wygrana protektora tego światopoglądu. Obie te grupy łączy skłonność do myślenia w kategoriach „cel uświęca środki”.

4. Kolejna grupa wyborców jest zainteresowana maksymalizacją wartości, jaką jest zapewnienie poprawności proceduralnej przy wyłanianiu Prezydenta RP, tj. zapewnienia wyborów o przymiotach opisanych w Konstytucji (art. 127), tj. powszechnych, równych, bezpośrednich i w głosowaniu tajnym, przy zachowaniu równości szans konkurencji politycznej, w trybie nie budzącym wątpliwości co do jego prawidłowości, dzięki czemu wyłoniony w wyborach kandydat będzie miał wystarczająco silną legitymację do sprawowania urzędu Prezydenta RP.
Dla takiego wyborcy wybory stanowią kluczowy element szerszego zestawu reguł politycznej gry, które wszyscy uczestnicy tej gry (zarówno wybierani jak i wybierający) akceptują. Oprócz wymiaru proceduralno-technicznego wybory mają dla niego także inny wymiar – są swoistym rytuałem demokracji, w którym się ona odnawia i umacnia.

5. Do wyboru mamy następujące opcje: (I) wybory nie zostają przesunięte lub przesunięcie ma jedynie charakter techniczny, w konsekwencji czego odbywają się one w maju 2020 r. – wyłącznie w formie głosowania korespondencyjnego; (II) wybory zostają przesunięte na skutek wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych z art. 228 Konstytucji, w związku z czym odbywają się one najprawdopodobniej latem albo jesienią 2020 r.; (III) wybory zostają przesunięte na dalszy termin na skutek kompromisu konstytucyjnego, w konsekwencji czego odbywają się one wiosną 2021 r., jesienią 2021 r. bądź wiosną 2022 r.

I. Wariant konfrontacyjny – wybory zgodnie z kalendarzem wyborczym (opcja nr 1: maj 2020 r.)

6. Zgodnie z wariantem konfrontacyjnym partia rządząca może przeforsować organizację wyborów w maju 2020 r. W tej opcji, co wykazano na łamach raportu, jedynym możliwym scenariuszem wydaje się dziś przeprowadzenie głosowania korespondencyjnego między 10 a 23 maja.

7. Po wyborach mamy dwa scenariusze epidemiologiczne: następuje dalszy wzrost zakażeń SARS-CoV-2 albo epidemia wyhamowuje. Szybkie, całkowite wygaśnięcie epidemii albo zapanowanie nad nią bez konieczności utrzymania drastycznych środków wydaje się mało prawdopodobne. Jako bardziej prawdopodobne jawi się mniej lub bardziej efektywne spłaszczanie trendu wzrostowego. Każdy scenariusz inny niż szybkie i znaczące wyhamowanie pandemii po wyborach będzie mógł zostać zinterpretowany na niekorzyść partii rządzącej – niezależnie od tego, czy wybory rzeczywiście przyczynią się do dalszego wzrostu liczby zakażeń czy nie.

8. Dane empiryczne z Bawarii potwierdzają, że da się przeprowadzić wybory korespondencyjne bez wzrostu ryzyka epidemicznego, ale nie jest pewne, czy bawarski standard bezpieczeństwa uda się zagwarantować w Polsce w wyborach ogólnokrajowych. Nawet jeśli wybory będą zorganizowane w sposób bezpieczny, ale epidemia będzie postępować z powodów niezwiązanych z wyborami, opozycja będzie proponowała narrację wiążącą zgony z wyborami i wielu wyborców uzna tę narrację za wiarygodną.

9. W atmosferze strachu i nieufności fakty nie będą miały większego znaczenia dla społecznej percepcji. Jedynym faktem, który będzie mógł tę percepcję zmienić, będzie ustanie epidemii. Każdy inny rozwój wypadków, z dużym prawdopodobieństwem, będzie skutkował obarczeniem odpowiedzialnością za postęp pandemii. Jeśli do elekcji prezydenta konieczna okaże się druga tura, wówczas newralgiczna stanie się kwestia danych dotyczących wpływu pierwszej tury na sytuację epidemiologiczną. Należy oczekiwać załamania zaufania – wszelkie dane publikowane przez rząd będą przez opozycję i dużą część opinii publicznej kontestowane jako koniunkturalnie zaniżone. Zaczną się pojawiać konkurencyjne wobec oficjalnych informacje i równoległe do oficjalnych obiegi. Zaufanie do instytucji państwa odpowiedzialnych za walkę z pandemią zostanie ostatecznie utracone, z fatalnym skutkiem dla skuteczności tej walki. Stanie się tak niezależnie od tego, czy będą one publikować dane prawdziwe czy nieprawdziwe.

10. Jeśli kandydaci opozycyjni ostatecznie zdecydują się na zbojkotowanie wyborów, będzie to miało jedynie wymiar symboliczny, ponieważ nie udaremnią w ten sposób reelekcji Andrzeja Dudy. W konsekwencji, przy wyborze tej opcji (bojkot przez większość kandydatów opozycyjnych) najbardziej prawdopodobnym scenariuszem byłaby wygrana urzędującego prezydenta przy rekordowo niskiej frekwencji. Inną ewentualnością byłaby normalna bądź zbliżona do normalnej frekwencja, ale wyjątkowo duży odsetek głosów nieważnych.

W obu scenariuszach konsekwencją byłaby bardzo słaba legitymacja demokratyczna Andrzeja Dudy, a nawet odmowa uznania go za piastuna urzędu przez dużą część społeczeństwa. Dodatkowo znaczna liczba głosów nieważnych to z jednej strony możliwe wykrzywienie wyniku wyborów, z drugiej zaś wzmożenie podejrzeń co do prawidłowości liczenia głosów i w konsekwencji dalsze podkopanie zaufania obywateli do państwa i do wyłonionego w wyborach kandydata.

11. Wytworzenie w świadomości wyborców przekonania o przyczynieniu się I tury do wzrostu liczby zakażeń (niezależnie od zaistnienia takiej przyczynowości) może stać się motywem przewodnim kampanii przed II turą i doprowadzić do trudno przewidywalnych zachowań wynikających bądź ze strachu prowadzącego do drastycznego spadku frekwencji, bądź z gniewu i żądzy „ukarania” łączonego z władzą kandydata za poświęcenie życia i zdrowia Polaków dla własnych celów politycznych. Przewaga tej drugiej emocji doprowadziłaby do jego ostatecznej porażki z kandydatem opozycji. Jeśli można iść do sklepu, można iść na wybory (A. Duda 2020) może się okazać nowym Zmień pracę i weź kredyt (B. Komorowski 2005) albo Powinni się byli ubezpieczyć (W. Cimoszewicz 1997).

12. Nawet jeśli posłowie Porozumienia nie wyłamią się przy głosowaniu nad odrzuceniem senackiego weta, ustawa będzie mogła zostać uchwalona najwcześniej 7 lub 8 maja. Dopiero wtedy dowiemy się bezsprzecznie, czy wybory będą korespondencyjne, czy tradycyjne. Do tej pory nikt – cały czas rozważając hipotetyczny wariant dążenia PiS do wyborów w pierwotnie wyznaczonym terminie – ani politycy, ani urzędnicy odpowiedzialni za przeprowadzenie wyborów, ani kandydaci na urząd prezydenta, ani wyborcy nie będą wiedzieli, w jakiej formie wybory się odbędą.

13. Najpóźniejszy konstytucyjny termin w wariancie „konfrontacyjnym”, jaki by wchodził w grę przy przesunięciu terminu przez Marszałek Sejmu, to 23 maja. Nie należy oczekiwać, aby przed tym dniem sytuacja epidemiologiczna została opanowana, napięcia społeczno-gospodarcze wywołane pandemią złagodzone, a konflikt polityczny wokół wyborów zażegnany. Odsunięcie wyborów o 13 dni mogłoby jednak wydłużyć okienko negocjacyjne, gdyby strony (rządowa i opozycyjna) zdecydowały się przystąpić do rozmów nad możliwym rozwiązaniem kompromisowym.

II. Wariant awaryjny - wybory przesunięte na skutek wprowadzenia stanu nadzwyczajnego (opcja nr 2: lato/jesień 2020 r.)

14. Zgodnie z wariantem awaryjnym Rada Ministrów może podjąć uchwałę o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej (art. 232 Konstytucji RP). Stan klęski żywiołowej jest jednym ze stanów nadzwyczajnych określonych w Konstytucji. Zgodnie z art. 228 ust. 7 Konstytucji, w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie mogą być przeprowadzane wybory, a kadencja prezydenta ulega odpowiedniemu przedłużeniu. W takim scenariuszu wybory odbywają się późnym latem lub jesienią.

15. Rząd może ogłosić stan klęski żywiołowej bądź to w reakcji na oczekiwanie miażdżącej większości wyborców (kiedy z sondaży zaczyna wynikać, że mogliby oni „ukarać” kandydata partii rządzącej za zignorowanie tego oczekiwania), bądź też dlatego, że projekt ustawy o głosowaniu korespondencyjnym nie uzyskał w Sejmie wystarczającej większości po tym, jak wróci z Senatu („weto” Porozumienia Jarosława Gowina).

16. Przesunięcie terminu wyborów na jesień oznacza, że wszelkie działania podejmowane przez rząd i opozycję w czasie pandemii i w czasie następującego po niej kryzysu ekonomicznego będą się wpisywały w logikę kampanii wyborczej – będą więc konfrontacyjne, a nie kooperacyjne. Kampania wyborcza będzie więc nie tylko odsunięta w czasie, ale de facto przedłużona.

17. Jesienią będą wyraźnie odczuwalne ekonomiczne skutki rygorystycznej polityki przeciwdziałania rozwojowi epidemii (lockdown). Prawdopodobnymi następstwami będą: recesja, wzrost bezrobocia, rosnąca inflacja i cięcia w wydatkach publicznych. Ujawnią się też negatywne skutki społeczne narodowej kwarantanny. Wszystko to z dużą dozą prawdopodobieństwa doprowadzi do napięć i może w szybkim czasie obrócić się przeciwko władzy. Niezależnie od tego, na jaką obiektywną ocenę za walkę z pandemią zasłużą rządzący oraz na ile głębia nadchodzącego kryzysu będzie uwarunkowana wcześniejszą intensywnością wydatków publicznych, urzędujący prezydent będzie musiał liczyć się z koniecznością zapłaty rachunku za kryzys przy urnie wyborczej. Odreagowanie frustracji społecznych na rządzących to znana polityczna prawidłowość: nawet Churchill, niedługo po wygranej wojnie, sromotnie przegrał wybory.

18. Przesunięcie terminu wyborów przy wykorzystaniu stanu nadzwyczajnego, czego domaga się opozycja, natrafia na zrozumiałą niechęć rządzących, jeżeli miałoby być ono równoznaczne z organizowaniem wyborów jesienią 2020 r. – prawdopodobnie w szczytowym momencie dekoniunktury i zmęczenia elektoratu.

19. Sięgnięcie po stan nadzwyczajny mogłoby doprowadzić do innego jeszcze scenariusza niż wydaje się to dzisiaj opozycji. Stan ten mógłby przybrać postać samoistnego instrumentu służącego rządzącej większości do odsuwania wyborów na nieokreślony, trudny do przewidzenia czas.

20. Wprawdzie rząd może wprowadzić stan klęski żywiołowej jedynie na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, ale Sejm może ten stan przedłużać, nawet kilkukrotnie, a Konstytucja nie przewiduje żadnego maksymalnego terminu (art. 232). Stan klęski żywiołowej może być ustanowiony nie tylko w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych, lecz także w celu ich usunięcia. Literalna interpretacja użytego w art. 232 Konstytucji określenia „ich usunięcia” może być dwojaka – można przyjmować, że chodzi o „usunięcie danej katastrofy naturalnej (tu: pandemii)” bądź też o „usunięcie jej skutków”. Ta druga interpretacja jest przyjmowana w komentarzach do Konstytucji. Jest ona potencjalnie bardzo pojemna. Jeśli skutkiem pandemii miałaby być recesja, nawet długotrwała, mogłoby to dać rządzącym podstawę do utrzymania stanu nadzwyczajnego aż do czasu przezwyciężenia kryzysu – już nie epidemicznego, a gospodarczego.

21. Podyktowane względami taktycznymi dążenie opozycji do wprowadzenia stanu nadzwyczajnego dla udaremnienia majowych wyborów może zatem ostatecznie okazać się strategicznym błędem. Uderzająca jest przy tym pewna niespójność argumentacyjna – o ile w Polsce opozycja domaga się wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, o tyle na Węgrzech, gdzie taki stan wprowadzono, opozycja oskarża Orbána o wykorzystanie pandemii do „dokręcenia autorytarnej śruby”.

22. W obecnej sytuacji można przyjąć, że spełnione są zarówno przesłanki wprowadzenia stanu klęski żywiołowej (katastrofa naturalna w postaci masowego występowania chorób zakaźnych ludzi), jak i stanu wyjątkowego (szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia obywateli). Zasady proporcjonalności i celowości wywodzone z art. 228 ust. 5 Konstytucji wydają się przemawiać za tym, że bardziej adekwatne byłoby wprowadzenie stanu klęski żywiołowej. Różnice sprowadzają się do zakresu dopuszczalnych ingerencji w prawa i wolności obywatela. Przedłużenie stanu wyjątkowego może nastąpić tylko raz, za zgodą Sejmu i na czas nie dłuższy niż 60 dni (art. 230 ust. 2). Oznacza to znacznie mniejszą czasową „rozciągliwość” stanu wyjątkowego w stosunku do stanu klęski żywiołowej, dla którego obowiązywania Konstytucja nie przewiduje sztywnego górnego limitu.

III. Wariant koncyliacyjny – wybory przesunięte na skutek kompromisu konstytucyjnego (opcja nr 3a: wiosna 2021, 3b: jesień 2021, 3c: wiosna 2022)

23. W wariancie koncyliacyjnym większość rządząca i opozycja (przynajmniej taka jej część, jaka jest potrzebna do zmiany Konstytucji) mogą dojść do kompromisu. Następuje wydłużenie kadencji prezydenta o 12, 18 bądź 24 miesiące. W zależności od przyjętego rozwiązania wybory odbywają się wiosną 2021, jesienią 2021 bądź wiosną 2022 r.

24. W grę wchodzi bądź to doraźne przedłużenie kadencji urzędującego (tego konkretnego) prezydenta bądź też trwała zmiana reguł ustrojowych, wywołana wprawdzie kryzysem COVID-19, ale w zamierzeniu wykraczająca poza doraźność. W tym pierwszym przypadku, tj. doraźnej interwencji konstytucyjnej, w istocie nie dochodzi do zmiany reguły ustrojowej (Rozdział V Konstytucji), ale do incydentalnej zmiany reguły rządzącej stanem nadzwyczajnym wywołanym pandemią COVID-19 (Rozdział XI Konstytucji). W tym drugim przypadku zmienia się konstytucyjna reguła ustrojowa w ten sposób, że od chwili przyjęcia zmiany kadencja Prezydenta RP wynosi nie 5, ale 6 lub 7 lat.

25. Zmiana konstytucji wymaga współdziałania większości rządzącej z opozycją – zarówno w Sejmie (gdzie wymagana jest większość 2/3 głosów), jak i w Senacie (gdzie większość ma opozycja). Konieczne będą zatem negocjacje aktorów politycznych. Jeśli opozycja nie podejmie rozmów albo rozmowy zakończą się fiaskiem, wówczas następuje powrót do alternatywy: wybory korespondencyjnie w maju 2020 r. albo stan klęski żywiołowej i odsunięcie wyborów w czasie do lata bądź jesieni 2020 r. (przy „jednorazowym” skorzystaniu przez rząd ze stanu nadzwyczajnego), albo nawet do wiosny 2021 r., bądź jeszcze dalej (przy „utrwaleniu” stanu nadzwyczajnego decyzją Sejmu). Klucz do rozstrzygnięcia tej alternatywy spoczywa w rękach Jarosława Gowina.

26. Konieczne jest rozstrzygnięcie kwestii, czy istniejący faktycznie stan klęski żywiołowej, nawet jeśli nie został ogłoszony oficjalnie, może być uznany za konstytucyjną przesłankę negatywną warunkującą dopuszczalność zmiany Konstytucji.

27. Doktryna prawa konstytucyjnego przyjmuje, że chodzi o stany nadzwyczajne de iure. Potwierdza to orzecznictwo sądowe – w ocenie Sądu Najwyższego: [Sąd] nie jest władny merytorycznie oceniać potencjalnego naruszenia przez Radę Ministrów przepisów ustawy o stanie klęski żywiołowej. Dlatego […] zarzut naruszenia art. 228 ust. 7 Konstytucji, który stanowi, że nie mogą być przeprowadzane wybory […] Prezydenta w czasie […] nadzwyczajnego stanu klęski żywiołowej, wykraczał poza przedmiot protestu przeciwko ważności wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej. W konsekwencji zarzuty protestu dotyczące zaniechania wprowadzenia stanu klęski żywiołowej prowadzącego do niemożliwości przeprowadzenia wyborów Prezydenta w 2010 r. należało pozostawić bez dalszego biegu […] (postanowienie SN z dn. 27 lipca 2010 r., sygn. akt III SW 295/10).
Podobnie w innym judykacie Sąd Najwyższy uznał: [k]westia czy Rada Ministrów niezasadnie nie wprowadziła stanu klęski żywiołowej z powodu powodzi nie mieści się w podstawach protestu wyborczego określonych w ustawie o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt III SW 47/10).

IV. Scenariusze poboczne

28. Syntezą opcji nr 1 (wybory majowe) i opcji nr 2 (przesunięcie wyborów na skutek wprowadzenia stanu nadzwyczajnego) byłoby ogłoszenie stanu nadzwyczajnego po pierwszej, a przed drugą turą wyborów. Taki makiaweliczny wariant mógłby być rozważany przez większość rządzącą na wypadek niezadowalającego wyniku popieranego przez nią inkumbenta. Uzyskanie najwyższego wyniku w I turze przez kandydata opozycji albo tylko nieznaczna porażka z urzędującym prezydentem byłyby zwiastunem graniczącej z pewnością porażki tego ostatniego w II turze.

29. Masowe protesty wyborcze mogą doprowadzić do kolejnego rozgałęzienia w drzewie możliwych scenariuszy: Sąd Najwyższy może protesty uwzględnić i zadecydować o nieważności wyborów albo – mimo bezprecedensowej liczby protestów opartej na niespotykanej wcześniej wadze zarzutów – uznać wybory za ważne. Jeżeli Sąd Najwyższy uzna ważność wyborów wygranych przez Andrzeja Dudę, możemy spodziewać się dalszej delegitymizacji Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych przez tę część opinii publicznej, która zarówno w sporze o sądownictwo, jak i sporze o wybory opowiada się jednoznacznie w opozycji do rządzących.

30. Trudniejszy do rozważenia konsekwencji będzie scenariusz odwrotny. Jeśli SN orzeknie o nieważności wyborów, pociągnie to za sobą nieuchronny kryzys polityczny i konstytucyjny, ukazując przy tym kolejny wymiar prawnego chaosu. Kluczowe będzie pytanie, czy opozycja, kwestionująca status sędziów nowej Izby SN, uzna korzystne dla siebie rozstrzygnięcie tej Izby.

31. Jeśli zaś Sąd Najwyższy stwierdziłby nieważność elekcji dającej zwycięstwo kandydatowi opozycji, pociągnęłoby to za sobą masowe demonstracje i nieuchronne zamieszki na ulicach – mimo zagrożenia epidemicznego, a zatem wbrew obowiązującym ograniczeniom prawnym. Prawdopodobną konsekwencją byłaby przemoc na szeroką skalę, represje oraz gwałtowne pogorszenie sytuacji epidemicznej. Polska znalazłaby się u progu wojny domowej. Rezultat taki byłby swego rodzaju paradoksem – nawet poprawne jurydycznie orzeczenie sądu spotkałoby się z dezaprobatą tej części elektoratu, która sama sytuuje się po stronie obrońców praworządności.

32. Istotną kwestią jest też problematyka odszkodowań dla przedsiębiorców, a po części także obywateli, za szkody, jakich doznali oni na skutek wprowadzonych przez państwo ograniczeń. Kwestia odszkodowań to w wymiarze indywidualnym zagadnienie prawne, ale w skali makro – to nic innego jak pytanie o uspołecznienie kosztów walki z koronawirusem. Sądy, które z natury rzeczy myślą w kategoriach subsumpcji indywidualnych stanów faktycznych pod normy prawne, nie są wyposażone we właściwy aparat, aby stworzyć efektywną politykę publiczną w zakresie uspołeczniania kosztów zwalczania pandemii. Polska doświadczyła już negatywnych skutków złożenia na barki sądów de facto kreowania polityki reprywatyzacyjnej – obszaru, z uregulowania którego państwo „abdykowało”. W tej sztucznej dla siebie roli sądy zawiodły – bynajmniej nie dlatego, że zasiadali w nich niekompetentni albo skorumpowani sędziowie, lecz dlatego, że polityka reprywatyzacyjna łatwo wymyka się instrumentarium dostępnemu wymiarowi sprawiedliwości. Podobnie może stać się z kwestią odszkodowań za działania państwa w czasach kryzysu wywołanego COVID-19. Porozumienie rządu i opozycji w tym zakresie może być istotne dla wypracowania – w drodze ustawowej – właściwej polityki w tym zakresie, która nie będzie kontestowana przez wymiar sprawiedliwości.

Wnioski

33. Najwięcej realnych opcji, rozumianych jako wybory możliwe do podjęcia w zakresie samodzielnej sprawczości, posiada rządząca większość (PiS). Jednak realizacja niektórych opcji wymaga określonego zachowania bądź to ze strony opozycji (współpraca warunkująca opcję nr 3 – wariant koncyliacyjny), bądź też ze strony „małego koalicjanta” w obrębie Zjednoczonej Prawicy, tj. Porozumienia Jarosława Gowina (weto udaremniające w praktyce opcję nr 1 i uruchamiające opcję nr 2 – wariant awaryjny).

34. PiS może skłaniać się ku wariantowi konfrontacyjnemu (opcja nr 1), ponieważ doprowadzenie do wyborów w maju maksymalizuje szansę na utrzymanie władzy. Jednocześnie ta opcja jest obarczona największymi mankamentami i trudno kalkulowalnym ryzykiem: od słabości odnowionego mandatu Andrzeja Dudy, przez niepewny wynik badania przez Sąd Najwyższy ważności wyborów, aż po obarczenie partii rządzącej polityczną i moralną odpowiedzialnością za dalszy rozwój pandemii. Najbardziej prawdopodobnym scenariuszem w ramach opcji nr 1 (wybory majowe) wydaje się być zwycięstwo urzędującego prezydenta w pierwszej turze przy bardzo niskiej frekwencji, kontynuacja batalii w Sądzie Najwyższym (masowe protesty wyborcze oraz presja dużej części opinii publicznej na Sąd, aby stwierdził nieważność wyborów) i pogłębiający się chaos prawny i polityczny, niezależnie od rozstrzygnięcia Sądu.

35. Opcje opozycji parlamentarnej oraz kandydatów opozycyjnych są ograniczone głównie do zachowań wtórnych do działań większości rządzącej. W praktyce, w opcji nr 1 (wybory w maju), oznacza to wybór między pozostaniem w grze a bojkotem majowych wyborów. W przypadku wprowadzenia głosowania korespondencyjnego na znaczeniu traci deklarowany przez niektórych (bliskich opozycji) samorządowców brak możliwości kooperacji z rządem centralnym w zakresie technicznych aspektów organizacji głosowania – czynnik, który przy głosowaniu tradycyjnym mógłby zadziałać jako de facto weto opozycji. Samorządowcy mogą jednak utrudnić organizację głosowania korespondencyjnego poprzez odmowę przekazania Poczcie Polskiej danych adresowych wyborców.

36. W opcji nr 2 (stan nadzwyczajny) postawa opozycji jest bez większego znaczenia, gdyż nie ma ona wpływu na moment wprowadzenia ani uchylenia stanu klęski żywiołowej czy stanu wyjątkowego.

37. Bez porównania największy potencjał oddziaływania otwiera przed opozycją opcja nr 3, tj. przystąpienie do negocjacji z PiS-em w celu wspólnego wypracowania ustrojowej odpowiedzi na kryzys epidemiczny i polityczny. W zamian za wzięcie na siebie części ciężaru odpowiedzialności za państwo w kryzysie opozycja może uzyskać wpływ na rzeczywistość, którego była pozbawiona przez ostatnie 5 lat.

38. Przeprowadzona analiza pozwala na przyjęcie następującej gradacji preferencji aktorów politycznych co do dostępnych opcji (w porządku malejącym). Dla PiS preferowanym scenariuszem wydaje się wariant „konfrontacyjny” (wybory w maju), następnie wariant „kompromisowy” (wybory za rok lub później), wreszcie – wariant „awaryjny” (wybory późnym latem lub jesienią”. Dla opozycji analogicznie preferencje wyglądają tak: wariant „awaryjny”, następnie wariant „kompromisowy”, wreszcie – wariant „konfrontacyjny”. Wybór opcji negocjacji konstytucyjnych wydaje się zatem realnym kompromisem – obie strony ustępują ze swoich przeciwstawnych pozycji pierwszej preferencji i decydują się na współpracę w opcji – obustronnie – drugiego wyboru.

39. Z punktu widzenia opozycji wydłużenie kadencji prezydenta oznaczałoby przedłużenie i konsolidację władzy obozu Zjednoczonej Prawicy. Zgoda na to mogłaby wyglądać jak oddanie politycznego pola bez wyborczej walki. Aby skłonić opozycję do poparcia takiego wariantu, konieczne byłoby zaproponowanie – jako części pakietu negocjacyjnego – pewnych elementów przeciwważnych dla takiego niebezpieczeństwa.

40. Na negocjacyjnym stole opozycja postawić może m.in.: utworzenie rządu jedności narodowej, przyjęcie pakietu demokratycznego obejmującego kompromisowe rozwiązania w obrębie „demokratycznych bezpieczników” (TK, SN, media publiczne), zmianę zasad wyboru Prezydenta RP, aby odtąd był on wybierany przez Zgromadzenie Narodowe większością 2/3 bądź 3/5 głosów połączonych izb parlamentu czy wprowadzenie strategicznej decentralizacji. Każde z wymienionych rozwiązań prowadzi do wzmocnienia podmiotowości opozycji – czy to poprzez poszerzenie zakresu jej sprawczości, czy też poprzez wzmocnienie ustrojowych rozwiązań „antymonopolowych”, tj. przeciwdziałających nadmiernej i potencjalnie niebezpiecznej koncentracji władzy (TK, SN, media, decentralizacja).

41. Z punktu widzenia PiS podzielenie się władzą albo pójście na pewne ustępstwa może być również atrakcyjne. Wiele wskazuje na to, że Polska znajduje się u progu kryzysu społeczno-ekonomicznego wywołanego klęskami naturalnymi (trwająca pandemia i spodziewana susza). Nałożenie się na ten kryzys dodatkowego kryzysu politycznego osłabi „mózg” i sprawczość państwa w krytycznym okresie. Jednowładztwo Zjednoczonej Prawicy będzie oznaczało konieczność udźwignięcia pełni politycznej odpowiedzialności za państwo w tym wyjątkowo trudnym czasie. Polityki publiczne w czasach kryzysu będą musiały uwzględniać istotny prawny, moralny i ekonomiczny aspekt, jakim jest uspołecznienie kosztów działań antyepidemicznych i antykryzysowych.

42. Zgoda wszystkich głównych sił politycznych co do sposoby rozwikłania sporu o wybory oraz kierunków polityki antykryzysowej zdejmie też z rządu – istniejące w oczach wielu jego zażartych krytyków – odium „niedotykalności” i pozwoli na podjęcie merytorycznej współpracy z rządem przez ekspertów silnie związanych z opozycją. Czas kryzysu stałby się wtedy dla Polski szansą na przejście z logiki „wojny polsko-polskiej” do logiki „wszystkie ręce na pokład”. Jeśli kryzys wywołany pandemią miałby być jakoś obrócony na korzyść, to największy potencjał dla sprawienia takiego obrotu miałoby zbudowanie niewidzianego w Polsce od czasu wejścia do UE konsensu elit politycznych co do strategicznych interesów i priorytetów polskiej polityki. Test ze zdolności do wniesienia konstruktywnego wkładu w ten proces będzie najpoważniejszą próbą spośród wszystkich, którym poddawani byli polscy politycy na przestrzeni ostatnich co najmniej 15 lat – próbą wyobraźni i odpowiedzialności.

Niniejsze streszczenie przygotowane zostało przez redakcję klubjagiellonski.pl na podstawie opublikowanego 27 kwietnia przez Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego raportu „Konfrontacja czy kompromis? Scenariusze decyzji dot. wyborów prezydenckich w cieniu pandemii COVID-19”.

prof. Arkadiusz Radwan
Doktor habilitowany nauk prawnych, profesor na Uniwersytecie Warszawskim i Uniwersytecie Witolda Wielkiego w Kownie, dyrektor Stacji Naukowej Polskiej Akademii Nauk w Wiedniu, założyciel Instytutu Allerhanda, adwokat. Więcej na ArkadiuszRadwan.pl